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采访财税法专家刘剑文:房产税的本质不是调节房价，也不是调节收入分配

房地产税收立法进一步加快。

9月7日，第十三届全国人民代表大会常务委员会立法计划(共116件)公布，房地产税法被列入第一类项目，即“任期内提交审议的条件成熟的法律草案”，这意味着在未来五年内，房地产税法有可能提交全国人民代表大会常务委员会审议。

“列入立法计划的立法项目，原则上应在五年内提请审议。因情况发生新变化，确实难以提请审议或者需要按计划调整的，有关方面应当向全国人民代表大会常务委员会作出书面说明。”全国人大常委会法制工作委员会副主任徐安标强调，房产税立法将围绕立法中的重点和难点问题，着力解决起草阶段的重大问题和重大分歧。

这是政府今年第八次提高房地产税。早在2013年底，中共十八届三中全会就提出“加快房产税立法，适时推进改革”。2016年，房地产税法被列入第十二届全国人民代表大会常务委员会立法计划的第一项，但在其任期内没有提交一审。今年以来，国务院、全国人大和有关主管部门连续发表公开声明，被外界广泛视为加快房产税立法的信号。

“房产税在各方的推动下可能会加速开征，但土地出让金与房产税的关系等各种问题都要妥善处理。”中国法学会财税法研究会会长、新时代财税法研究所所长刘剑文教授在接受《时代周刊》记者专访时指出。

房地产税将在2020年左右出台

时代周刊:1986年下半年，中央政府颁布了《中华人民共和国房产税暂行条例》，并于1987年实施。已经征收的“财产税”和将要征收的“房地产税”有什么具体区别？

刘剑文:1986年开征房产税，并颁布了房产税暂行条例。财产税的征收对象主要是城市财产，通过租金和财产残值征收。要征收的房产税增加了“土地”一词，这实际上是一种新税。财产税是房地产税的一个组成部分，两者都涉及房地产税。但是，财产税不考虑土地所有权，只对房屋征税，而房地产税结合了房屋和土地。

从全国人大常委会刚刚公布的未来五年立法计划来看，我个人理解，所有与房地产经济运行过程直接相关的税种都是房地产税。未来的房产税将结合房产税、城市土地使用税和土地增值税。

《时代周刊》:房地产税预计何时出台？

刘剑文:目前，关于房产税的讨论不是是否开征，而是何时以及如何开征。今年3月到2023年3月是五年规划的时间，而房产税的出台，包括立法过程，这需要一个过程。就我个人而言，我认为这还需要两三年的时间，它将真正在2020年左右登陆。

事实上，房地产税法何时出台并不是最重要的事情。重要的是如何促进房地产税的良法和善治，这是我们最需要追求的。

《时代周刊》:在你看来，房产税将如何开征？上海和重庆率先升级，然后在全国推广？

刘剑文:根据中央政府的部署和安排，房地产税法今后肯定不会采取沪渝试点模式。党的十八届三中全会的决定明确提出，房产税应在立法后进行改革。改革应该在法治的框架下进行，所以在未来，中国应该首先制定一部房地产税法来推动改革，通过法律来推动改革。

时代周刊:以前，上海和重庆对个人住房征收房产税的试点并没有引起太大的波澜，对房价的影响几乎可以忽略不计。为什么会这样？

刘剑文:当然，改革试点取决于试点过程中的社会反应，试点的实际效果需要政府、相关部门和社会进行评估。上海和重庆房产税试点的积极意义在于，为今后房产税改革过程中是否采用两地模式提供了一个积极的思路。

允许合理的扣除是关键

《时代周刊》:我国引入房地产税法的总体思路是“立法先行，全面授权，循序渐进”。目前，世界上大多数国家对房地产税采取普遍征税的原则。中国具备普遍征税的条件吗？

刘剑文:首先，我们应该理解“普遍征用”的概念。所有的房子都要交税吗？事实上，如果所有财产都包括在这一范围内，并且允许合理的扣除，这实际上意味着普遍征用。

从我国未来房地产税法出台的路径和思路来看，我认为房地产税的征税范围不会包括所有的房地产:首先，从现有条件来看，农村房地产不适合纳入房地产税的征收范围；第二，考虑到人民的生存权和居住权，应该允许私有房屋被合理扣除。许多国家在征收房产税时允许合理的扣除，比如扣除多少平方米，以及人均有多少面积不征税。

《时代周刊》:一些专家建议，中国房产税的征收对象应仅限于高端多套房保单持有人；此外，建议对富人征收房产税，然后补贴中低收入人群的住房需求。这个建议合理吗？

刘剑文:有道理。但是，我们必须明确将征收对象限制在高档住宅和多套房的标准。开征房地产税的关键是允许合理的扣除，正如我前面提到的。

《时代周刊》:关于房地产税率，有一种舆论认为0.5%的中位数可能是最好的选择。你认为什么税率更合适？

刘剑文:在开征房产税的时候，我们应该考虑中国的实际情况，以及每个家庭和社会的承受能力。税率不应该太高，应该保持低税率。许多国家以这种方式征收房地产税。至于具体的税率，应该由决策部门来决定。对我们来说，预测太多是没有意义的。

《时代周刊》:房产税的制度设计不仅涉及到房产税下的具体问题，还涉及到一系列配套的制度改革。开征房产税前还应考虑哪些配套政策？

刘剑文:制定房地产税法和征收房地产税不是孤立的事件。征收的基本条件是需要许多配套制度:第一，不动产登记制度。要准确掌握全国房地产的基本信息和资料，否则就没有制定房地产税法的依据；第二，房地产税的评价体系。房地产税涉及市场的评估价格。谁来评估它？如何评估？如果评估不合格怎么办？房地产评估属于资产评估法的内容，资产评估法的颁布为房产税的征收提供了依据；第三，在税收减免制度中，房地产直接关系到纳税人的利益，如果税务机关和纳税人之间存在争议，如何解决？

时代周刊:目前，中国的房地产税主要集中在流通环节。一般来说，有五种税:城市维护建设税、土地增值税、契税、印花税和所得税。如果在保留环节征收房产税，会造成重复征税。我们应该如何处理土地租赁和房地产税之间可能出现的双重征税？

刘剑文:在双重征税问题上，不同环节有不同的考虑。双重征税的制度设计往往难以避免。开征房产税肯定会涉及一些税费的全面清理。今后，相关税种将会合并，部分税费将会取消，最后房产税将会一并征收。

至于如何协调房产税和土地出让金的关系，有两种模式可供选择。第一类:土地出让金直接与房产税相结合；第二，两者仍然并行，但土地转让费降低了。

主要功能是增加财政收入

《时代周刊》:政府一再强调，要建立一个有利于促进房地产市场稳定健康发展的长效机制。房地产税是房地产调控长期机制的一部分吗？它将在控制房价方面发挥多大作用？

刘剑文:房地产税当然是房地产调控长期机制的一部分，但不是唯一的一部分。有一个问题必须澄清。许多人认为房产税是抑制房价的唯一手段，这是错误的。这是房产税无法承担的功能。房地产价格本质上不是由税收决定的，而是由市场供求决定的。它还受到国家财政政策和房地产调控政策的影响。因此，不宜将房产税与房价过度挂钩。

《时代周刊》:在2018年的全国人民代表大会上，时任财政部副部长的史耀斌总结了房产税的作用，他说:“房产税主要调节收入分配，尤其是个人财富的积累，起到促进社会公平的作用。同时，增加财政收入，以满足政府提供公共服务的需要。”开征房产税真的能调整收入分配吗？

刘剑文:无论是在国外还是在国内，国家征收财产税的一个重要目的是什么？增加财政收入。这是房产税最重要的功能。调控房价或调整收入分配只是房产税的一个辅助、附带和次要功能。在一定时期内，房产税可能会起到一定的调节房价的作用，但从长远来看，这不是它的主要功能。

尤其是现在，中国为什么要开征房产税？一个非常重要的原因是营改增后，营业税退出了历史舞台，地方税收支柱消失了，这使得地方主体税种的重构成为必然。未来地方财政收入的来源是什么？征收房地产税。不要认为房产税是解决所有经济问题的灵丹妙药，这不是房产税的本质。