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最近，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》(以下简称《意见》)，提出了加强国有企业资产负债约束、降低国有企业杠杆率、促进国有资本做强做大的要求。

强化资产和负债约束

为什么要强调降低国有企业的杠杆率，为什么杠杆率的降低要在资产和负债的约束之内？

许多专家指出，降低国有企业杠杆率是结构性去杠杆化的重中之重。最近，国有企业的资产负债率下降了。2018年7月，全国国有企业资产负债率为64.93%，同比下降约1个百分点。但是，横向比较，同期国有企业的资产负债率仍明显高于民营企业，企业部门的债务主要集中在国有企业。

专家进一步指出，国有企业的资产负债率与内外部约束直接相关。长期以来，由于国有企业缺乏资产负债约束、融资过度等原因，导致了债务规模的低效扩张和各种债务风险的交叉感染。因此，要解决国有企业的债务问题，必须在国有企业资产负债率管理中建立约束机制，形成长效机制。

国务院国有资产监督管理委员会研究中心副研究员周表示，国有企业资产负债率过高是事实，但这也与产业结构有关。明晰资产负债约束意味着加强监管，逐步将高负债率提升到合理的回报水平。

避免杠杆率再次下降和上升

鉴于国有企业的资产负债约束，《意见》在总体目标、对象范围、基本原则和分类标准等方面提出了有针对性的要求，以确保国有企业的杠杆率降低能够取得实效。

在总体目标上，强调短期和长期。根据《意见》，到2020年底，国有企业平均资产负债率将比2017年底降低2个百分点左右。此后，国有企业的资产负债率将基本保持在同行业同规模企业的平均水平。专家指出，考虑到不同行业、不同规模企业的资产负债率差异，国有企业总资产负债率降低2个百分点后，大部分国有企业的资产负债率将接近行业平均水平，基本收益率将是合理的。这种既考虑长度又考虑长度的设计，不仅可以在短期内降低国有企业的杠杆率取得实际效果，而且可以保证国有企业的杠杆率在很长一段时间内不会先降后升。

在对象范围上，既强调全面覆盖，又注重分类政策和企业专项政策。《意见》明确了所有行业和所有类型的国有企业都纳入资产负债约束管理体系。同时，根据不同行业的资产负债特点，国有企业资产负债约束指标标准按行业设定。严格控制产能过剩行业国有企业的资产负债率，适度灵活掌握有利于促进经济转型升级的战略性新兴产业、创新创业领域国有企业的资产负债率。

内外治理建立长效机制

有效的资产负债约束需要加强外部约束和改善内部治理。专家指出，国有企业资产负债结构不合理也凸显了企业内部治理问题，如对过度负债融资行为缺乏日常约束管理，对子公司资产负债约束不足，内生资本积累意愿能力弱等。

为此，《意见》提出，强化国有企业资产负债约束应与深化国有企业改革、建立现代企业制度、优化公司治理结构、建立健全长效机制有机结合。要求国有企业通过实施混合所有制改革、增加股权融资和以市场为导向的债转股来降低杠杆率。据专家分析，这实际上意味着通过上述措施“迫使”国有企业转变发展方式，深化改革，从而改善公司治理结构，减少软预算约束，最终建立国有企业长期杠杆负债自我约束的长效机制。

周告诉记者，调整资产负债率是一种手段，最终目的是提高国有资本的使用效率，优化国有资产配置，促进企业内部治理的改善。为了实现2020年的目标，企业应该采取行动，特别是要转变发展观念，改变过度借贷，依靠市场化的方式来补充资金。