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我们的记者赵阳

日前，财政部发布了《关于做好地方政府特别债券发行工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确提出，要加快发行特种债券，省级财政部门要合理把握特种债券的发行节奏，科学安排今年未来几个月特别是8月和9月加快发行计划。今年，地方政府债券的发行进度不受季度余额要求的限制。原则上，9月底前各地发行的新增专用债券比例不低于80%，剩余发行额度主要在10月份发行。

《意见》一发表，就引起了各方的热烈讨论。因为，按照每年发行1.35万亿元地方政府特别债券的计划，而上半年实际只发行3000多亿元，这意味着其他接近1万亿美元的特别债券将基本在今年10月前发行。

据行业分析师称，特殊债券的发行量将集中在9月和10月。由于专项债券资金大部分用于基础设施建设，这一举措明显有利于促进上半年基础设施投资增长，稳定投资增速。

加快发行特种债券

今年的《政府工作报告》指出，今年安排地方专项债券1.35万亿元，比上年增加5500亿元，重点支持在建项目顺利建设，合理扩大专项债券使用范围。

从实际发行节奏来看，今年以来，包括地方政府特别债券在内的地方债券发行速度普遍较慢。截至2018年6月底，地方债券发行总量为1.41万亿元，2017年同期发行规模为1.86万亿元。今年上半年的发行规模明显低于去年同期。其中，上半年地方政府专项债券完成发行3673亿元。

据市场分析人士称，这意味着，除了今年上半年已发行的3673亿元以外，其他近1万亿元的地方政府特别债券将在7月至10月的4个月内完成。其中，在过去的7月份，19个省市发行了近2000亿元的特别债券。根据这一计算，9月底前需要发行约5000亿元特种债券，10月份将发行约2700亿元特种债券。

从上述意见的要求不难看出，未来几个月，地方政府特别债券的发行将出现一个高峰。

同时，根据财政部此前的计划，完成全部现有地方债务的置换大约需要3年时间，现有债券互换的窗口期为2018年8月。2018年1-7月，共发行地方政府置换债券1.14万亿元，完成年度置换债务目标的66%，剩余5700亿元应于8月发行。这也意味着替代债券的发行将在8月份达到峰值。

事实上，随着各种政策的出台，地方政府已经开始加快发行债券的步伐。8月15日，三组广东省地方专项债券发行文件出现在中央结算公司官方网站上，即“2018年广东省(同级)珠江三角洲水资源配置项目专项债券(一期)发行文件”、“2018年广东省第一批棚改专项债券、第二批土地储备专项债券”和“2018年粤港澳大湾区土地储备专项债券发行文件”。值得注意的是，“极其紧急”一词出现在这三份分发文件上。

从财政部发布的上述意见可以看出，加快发行专项债券和资金使用是出发点。除上述加快发行专项债券的“时间表”外，《意见》还要求加快专项债券资金的拨付和使用。各级财政部门要及时安排专用债券收入的使用，加快专用债券资金的拨付，防止资金长期滞留国库，尽快发挥专用债券的使用效益。

成为地方政府融资的重要渠道

近几年来，我国积极构建规范的地方政府债务融资机制，按照“开前门、堵后门”的治理思路设立地方政府债务“上限”，将地方政府债务全部纳入预算等。，使地方政府债务管理取得了积极成果。根据2014年修订的预算法，地方政府应在国务院批准的范围内发行地方政府债券，不得以任何其他方式举债。

2015年4月，财政部发布了《地方政府特别债券发行管理暂行办法》，明确地方政府特别债券是指省、自治区、直辖市政府(包括经省政府批准单独计划自行发行债券的市)为一定收益的公益项目发行的政府债券，并同意在一定期限内用政府资金或与公益项目相对应的专项收入偿还本息。

此后，地方政府特别债券发行量逐年增加。2016年至2017年，特别债券新增额度分别为4000亿元和8000亿元，2018年为13500亿元，比2017年增加5500亿元，表明特别债券发行规模明显扩大。

业内分析人士认为，发行地方政府专用债券是为地方政府依法规范借贷打开“前门”的重要举措，有利于确保地方政府合理的融资需求。天丰证券认为，通过发行项目收入专用债券，地方政府拥有完全合法合规的借款渠道。地方债务管理的实施和正确的政绩观，将有助于替代地方政府的非法借贷渠道，使地方政府的投融资更加匹配。

目前，我国地方政府专用债券主要包括四种类型，即土地储备专用债券、收费公路专用债券、轨道交通专用债券和棚改专用债券。

招商证券(China Merchants Securities)分析师谭卓表示，从市场表现来看，自特种债券“打开大门”以来，各类项目的特种债券融资势头良好。短期来看，不同类型的特种债券对现有债务结构的替代性差异较大，发行仍处于“适应期”，规模相对较低。然而，一方面，它具有易于管理和高透明度的优点；另一方面，融资成本低，可以通过借新还旧来提高融资效率，鼓励地方政府调整债务结构。

未来稳定的投资措施是可以预期的

8月14日，国家统计局发布了7月份全国经济运行的相关数据。数据显示，2018年1-7月，全国固定资产投资(不含农民)同比增长5.5%，1-6月增速下降0.5个百分点。其中，民间固定资产投资同比增长8.8%；基础设施投资(不包括电力、热力、燃气和水生产及供应行业)同比增长5.7%，增速从1月至6月下降1.6个百分点。

固定资产投资增速持续下滑，引发外界对中国宏观经济的担忧。一系列稳定未来投资的措施已经成为各方的期待。

在7月31日召开的中央政治局会议上，提出了“稳定就业、稳定金融、稳定外贸、稳定外资、稳定投资、稳定预期”的方针。同时，会议指出，要把短板补充作为深化供给侧结构改革的重点内容，加大基础设施建设力度，补充短板。7月23日召开的国务院常务会议强调，今年加快发行和使用1.35万亿元地方政府特别债券，可以在推进基础设施建设方面取得初步成效。

从专用债券的使用情况来看，今年1.35万亿元的专用债券中，有8910亿元将用于基础设施建设，占三分之二。华泰证券(Huatai Securities)首席宏观分析师李超表示，基础设施建设的重要资金主要来自特种债券，而三类特种债券，即土地储备债券、道路债券和棚户债券，都是基础设施建设的重要资金来源。从上半年地方债券发行情况来看，基础设施投资增速可能触底反弹，全年预计将保持13%-15%的增速。

深湾宏源证券分析师孟表示，特殊债券发行量预计将集中在9月份，而向项目建设传递、推动项目建设规模小幅回升的时间将会更长。预计第三季度将继续出台继续支持实体经济融资需求、保持合理充裕市场流动性的政策。随着信贷持续增长，表外融资下降的范围缩小，社会融资数据有望逐步稳定，经济数据，尤其是基础设施投资的稳定，有望在第四季度逐步显现。